法治周末記者 馬樹娟

　　170號段再次陷入品牌危機。近日，媒體頻頻曝出170號段成為垃圾短信和詐騙短信重災(zāi)區(qū)的新聞，央視新聞頻道還以“失控的170號段”為題進行了報道。

　　170與171開頭的號段由虛擬運營商運營。而此次并非是170號段首次曝出垃圾短信、詐騙短信泛濫成災(zāi)的問題——早在去年9月底，工業(yè)和信息化部信息通信管理局就170號段垃圾短信治理問題，就曾約談了7家企業(yè)；而此次，4月7日，工信部又緊急約談了3家實名制落實不到位的虛擬運營商。

　　170號段緣何頻發(fā)丑聞？在中國信息通信研究院規(guī)劃所電信行業(yè)研究部主任許立東看來，原因是虛擬運營商發(fā)展還處于初級階段，管理措施的不到位致使實名制沒有得到貫徹落實，從而被不法分子鉆了空子。

　　目前正值虛擬運營商牌照正式發(fā)放的關(guān)鍵節(jié)點，接連曝出的實名制認證疏漏，是否將影響正式牌照的發(fā)放節(jié)奏？

　　缺乏線下網(wǎng)點成“雙刃劍”

　　2013年5月，工信部發(fā)布《移動通信轉(zhuǎn)售業(yè)務(wù)試點方案》，并開展移動通信轉(zhuǎn)售業(yè)務(wù)試點，即從傳統(tǒng)運營商處購買通信服務(wù)后，重新包裝品牌，增加服務(wù)，再銷售給用戶，從事轉(zhuǎn)售業(yè)務(wù)的企業(yè)也被稱為虛擬運營商（以下簡稱“虛商”）。

　　從2013年12月底首批牌照發(fā)放起，到2015年底，先后有五批共計42家企業(yè)獲得了試點資格。公開資料顯示，目前虛商用戶數(shù)已經(jīng)突破了2700萬。

　　記者了解到，像中國移動、中國聯(lián)通、中國電信三大基礎(chǔ)電信運營商，在落實實名制時可以借助龐大的線下網(wǎng)點資源和完善的操作流程，對用戶進行認證審核。而虛商由于先天缺乏線下網(wǎng)點，一方面確實可以讓其輕裝上陣，但另一方面則讓其在落實實名制認證時，有些“犯難”。

　　為了快速擴大規(guī)模，許立東對法治周末記者介紹，虛商多通過社會代理渠道發(fā)展用戶，這就對虛商的管理能力提出了很高的要求，“如果管理不到位，就可能出現(xiàn)實名制落實不到位的問題，如社會代理渠道先開卡再銷售，或者在最終向消費者銷售的時候，不要求登記身份證或者虛假登記”。

　　記者在采訪中了解到，為了彌補線下渠道的不足，不少虛商可以提供在線身份認證服務(wù)。以最近虛擬運營商蝸牛移動發(fā)布的客戶實名補登記公告為例，其實名認證方法為：微信搜索并關(guān)注“蝸牛移動服務(wù)號”提交170/171號碼、ICCID碼（芯片卡背面20位串碼），同時上傳身份證正、反面以及本人手持身份證照片，完成實名制認證。

　　但是線上的提交的這些身份資料，是否經(jīng)過了虛商的聯(lián)網(wǎng)核查則是未知數(shù)。據(jù)《北京商報》報道，2015年初，工信部曾對已放號運營的20多家虛擬運營商進行了實名制登記的暗訪調(diào)查，發(fā)現(xiàn)手機卡非實名登記、違規(guī)辦理的情況普遍存在。其中，有虛商的線上網(wǎng)店違規(guī)率達100%，主要在于對客戶提供的身份信息沒有進行聯(lián)網(wǎng)核查，這就很難讓實名制落到實處。

　　無盈利致實名認證有心無力

　　獨立電信分析師付亮對法治周末記者表示，虛商在實名制認證上的不足，還同其目前的經(jīng)營狀況不無關(guān)系。

　　盡管移動通信轉(zhuǎn)售業(yè)務(wù)放開，但是面對豐滿的理想，現(xiàn)實很“骨感”：經(jīng)過兩年時間的運營，大部分虛商并未盈利，有的甚至還沒有正式啟動業(yè)務(wù)。

　　付亮介紹，虛商為了爭搶用戶，大都祭出了價格利器，而對于價格敏感的用戶，多是消費能力較弱的用戶，其對于通信業(yè)務(wù)本身的消費能力就很弱，虛商如果沒有其他的獲利渠道，那么更難獲利。

　　而就在虛商盡可能降低價格的同時，其從基礎(chǔ)電信運營商手中拿到的批發(fā)價格卻并不便宜，有的甚至高于基礎(chǔ)運營商給到用戶的價格，即“批零倒掛”。

　　付亮在工作中曾接觸很多虛商工作人員。他分析，基礎(chǔ)電信運營商目前多是存量用戶，借助原有網(wǎng)點體系落實實名制并不會增加太多成本，而虛商則要發(fā)展新用戶，有的用戶審核通過后也可能最終不會使用虛商服務(wù)；即使使用，每月的消費金額也很低。

　　“現(xiàn)在很多虛商面臨的，還不是盈不盈利的問題，而是連收入都很少。”付亮對記者感慨，在這種情況下，讓虛商再花費大量成本，來進行實名制認證，的確有些力不從心。

　　一位業(yè)內(nèi)人士對記者表示，170號段之所以被垃圾短信、詐騙短信所利用，還在于這類主體業(yè)務(wù)量大，可為虛商帶來收入，因此虛商在進行實名制認證時就更可能放松要求。

　　法治周末記者聯(lián)系了蝸牛移動等多家虛商，想就實名制認證過程中存在的難題進行采訪，不過未收到對方回復(fù)。多位業(yè)內(nèi)人士對記者表示，目前正值敏感時期，虛商多不便公開談及該話題。

　　虛商須對用戶真實身份進行實質(zhì)審查

　　工信部多次就實名制約談虛商，并不是對虛商要求嚴苛，而是法律要求使然。

　　2012年底，全國人大常委會頒發(fā)了《關(guān)于加強網(wǎng)絡(luò)信息保護的決定》，要求網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者為用戶辦理網(wǎng)站接入服務(wù)，辦理固定電話、移動電話等入網(wǎng)手續(xù)，或者為用戶提供信息發(fā)布服務(wù)，應(yīng)當(dāng)在與用戶簽訂協(xié)議或者確認提供服務(wù)時，要求用戶提供真實身份信息。

　　隨后，工信部發(fā)布《電話用戶真實身份信息登記規(guī)定》；2015年初，《電話“黑卡”治理專項行動工作方案》出爐——兩個文件均要求對新入網(wǎng)用戶進行實名注冊。

　　全國律協(xié)信息網(wǎng)絡(luò)與高新技術(shù)專委會副主任蔡海寧在接受法治周末記者采訪時表示，依據(jù)法律規(guī)定，虛商要對用戶真實身份進行實質(zhì)審查，對于用戶利用技術(shù)漏洞偽造、變造的情形如果無法識別，也要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

　　根據(jù)《電話用戶真實身份信息登記規(guī)定》規(guī)定，電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者若違反實名制認證規(guī)定，可并處一萬元以上三萬元以下罰款；其中，電信條例規(guī)定法律責(zé)任的，依照電信條例規(guī)定處理；構(gòu)成犯罪的，還將依法追究刑事責(zé)任。

　　“落實實名制是一條政策紅線，也是底線，虛商必須執(zhí)行。”許立東表示，虛商在經(jīng)營中，應(yīng)該考慮到這部分管理投入和管理成本，不能以影響企業(yè)盈利為由，而不落實實名制要求。

　　記者在采訪中了解到，在媒體報道和工信部約談后，虛商行業(yè)對實名制認證的工作開始加碼。

　　近日，蝸牛移動發(fā)出了客戶實名補登記公告。記者注意到，在這封公告中，蝸牛移動要求，未完成實名登記的客戶，需在2016年5月1日前憑借本人二代身份證進行實名補登記，逾期未辦理實名補登記的手機號碼，將根據(jù)相關(guān)規(guī)定將進行?？ㄌ幚?。

　　分享通信集團總裁黎澤華近日也在一次沙龍上表示，央視曝光后，公司成立了專門的檢查小組，在全集團開展自查自糾，推動實名制的落實，堅決杜絕此類事件的發(fā)生。

　　或影響正式牌照發(fā)放

　　在3月24日的2016中國虛擬運營發(fā)展論壇上，工信部信息通信發(fā)展司司長聞庫指出，部分虛商實名制落實不到位，違規(guī)率很高。

　　許立東表示，其實，出現(xiàn)垃圾短信問題，肯定并非虛商的主觀愿望，虛商也都希望自己的用戶是真實付費用戶。“因為出現(xiàn)垃圾短信問題，往往會伴隨用戶出現(xiàn)欠費問題，由于虛商要根據(jù)業(yè)務(wù)量向基礎(chǔ)運營商結(jié)算，最終垃圾短信可能會導(dǎo)致虛商在這部分業(yè)務(wù)上虧損?！?/p>

　　許立東認為，并非所有虛擬運營商都存在實名制落實問題，“有些虛擬運營商出現(xiàn)問題，不能代表全行業(yè)都有問題。如果把170、171號段都打上負面標(biāo)簽，確實把這個問題放大了”。

　　依據(jù)當(dāng)時工信部開展移動通信轉(zhuǎn)售業(yè)務(wù)試點的工作安排，試點截至?xí)r間為2015年底。中國虛商產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟秘書長鄒學(xué)勇對法治周末記者介紹，為了考核評估兩年試點期虛商的運營狀況，去年下半年工信部通過用戶電話抽查、走訪調(diào)研、要求虛商提交總結(jié)材料等三種方式進行考核。

　　鄒學(xué)勇介紹，評估考核內(nèi)容包括實名制落實情況、網(wǎng)絡(luò)信息安全、用戶權(quán)益保障、業(yè)務(wù)開展等情況，評估通過的虛商將會獲得正式牌照；目前工信部已經(jīng)結(jié)束了虛商的考核流程，不過，考核結(jié)果還未最終發(fā)布。

　　在“轉(zhuǎn)正”的關(guān)鍵時點，虛商的實名制短板再次被媒體報道，引發(fā)公眾的廣泛關(guān)注，是否會拖延虛商牌照的正式發(fā)放節(jié)奏？

　　付亮認為，的確會有這種可能：由于虛商拿到牌照、開展業(yè)務(wù)的時間并不一致，因此正式牌照的發(fā)放同虛商目前已經(jīng)發(fā)展的用戶數(shù)量，并不存在必然聯(lián)系；而媒體曝光的虛商在落實實名制上的不足，將會成為工信部發(fā)放正式牌照時考量的重要因素。

　　而鄒學(xué)勇對記者表示，目前央視及媒體報道的問題，應(yīng)該不會延緩正式拍照的發(fā)放，但是他也強調(diào)，對實名制的落實、以及落實實名制后采取的用戶信息安全保障措施，將會成為工信部考核的關(guān)鍵?！皬哪壳暗那闆r來看，很多虛商在落實實名制上經(jīng)驗還不足，尚未找到切實可行的落實方案?！编u學(xué)勇說。

　　來源：法治周末